Hace poco realizamos un trabajo de investigación con la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), Territorial Norte de Santander–Arauca, sobre las capacidades institucionales de los municipios del departamento de Norte de Santander, a partir del Índice de Desempeño Institucional (IDI) y su relación con tres dimensiones clave: las capacidades administrativas (población, ingresos corrientes de libre destinación y gastos de funcionamiento), la intensidad del conflicto armado (desplazamiento forzado, hectáreas de coca, índice de incidencia del conflicto armado y eventos de minas antipersonal) y el nivel de capital humano (gastos en salud y resultados de las Pruebas Saber). Usando técnicas de análisis de datos complejos, logramos agrupar los municipios de la región (clústeres) según sus características institucionales particulares.
Definimos las capacidades institucionales, siguiendo a Oszlak, como la disponibilidad y utilización efectiva de los recursos humanos, materiales y tecnológicos del aparato administrativo para generar valor público, superando restricciones y amenazas contextuales.
Esto considerando el “truncamiento”, una de las características de los Estados latinoamericanos (O’Donnell): baja homogeneidad territorial, deficiencias en el imperio de la ley y existencia de amplias “zonas marrones” donde el Estado no logra garantizar servicios ni justicia. Dado lo anterior, y el contexto de muchos municipios del departamento de Norte de Santander (marcado por el conflicto y la frontera) , partimos de una mirada neoinstitucionalista en la que la efectividad de las instituciones va más allá de su diseño legal.
Las capacidades institucionales surgen de cómo se combinan las normas escritas con las prácticas y costumbres en cada lugar. En regiones con violencia o debilidad estatal, lo que realmente importa no es solo la ley, sino las acciones cotidianas (las “reglas en uso”). Al analizar los 40 municipios del departamento, lo que emerge no es una foto uniforme, sino un mosaico desigual. Y esa desigualdad no se explica únicamente por el tamaño del presupuesto ni por tener más o menos funcionarios.
Se observa un desempeño superior en los centros urbanos y metropolitanos (Cúcuta, Los Patios, Villa del Rosario), una dinámica previsible que deriva de la ventaja fiscal y la escala operativa que sostienen una mayor capacidad técnica instalada.
No obstante, la varianza de los resultados (donde localidades periféricas exhiben una gestión aceptable mientras otras con recursos comparables se rezagan) acentúa una distinción crítica: la capacidad administrativa estructural solo sienta las bases; la efectividad institucional constituye el factor determinante del desempeño.
Por otro lado, la violencia se instala en el territorio y desgasta la institucionalidad. La administración local termina operando con miedo, con reglas paralelas o bajo la presión abierta de actores ilegales. En esos contextos, las “reglas en el papel” compiten con las “reglas reales” que impone la guerra. No es casual que varios municipios PDET aparezcan en los grupos con menor desempeño. Allí, la intervención estatal es precaria y se ve obligada a negociar las condiciones de su propia operatividad en el ámbito local, en lugar de imponer plenamente su mandato.
El tercer factor es el capital humano: capacidades técnicas en el gobierno y una ciudadanía que exige. Donde hay mejores resultados educativos, suele haber también mejores instituciones. Una administración con profesionales competentes, con mejores escuelas y con jóvenes que no ven la política como botín tiene mayores probabilidades de construir continuidad y gestión pública de calidad.
¿Por qué importa todo esto? Porque hay que diseñar política pública reconociendo la heterogeneidad del departamento. Los territorios tienen trayectorias distintas: algunos requieren fortalecer su hacienda pública; otros necesitan blindaje frente a la cooptación armada; otros, una apuesta urgente por educación. La institucionalidad no es una máquina neutra: es un organismo vivo, atravesado por historia, violencia, cultura política y formación ciudadana. Mientras no entendamos esas diferencias, seguiremos aplicando recetas generales en territorios singulares. En Norte de Santander, cerrar brechas institucionales no es un asunto de trámites: es una condición para la paz, el desarrollo y la dignidad cotidiana.
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